中文 设本网站为首页 English 本站历史访问人数: 24004367 人

中国体外诊断网| 中国实验医学网

当前位置: 首页 > 行业资讯 > 业界动态

医疗PPP监管趋严 一图看懂所有红头文件

规范成为2017年中国PPP事业发展关键词。财政部在过去的一年时间内,陆续出台一系列规范PPP管理文件,采取多种监督管理措施,强调规范管理,扶正纠偏,着力防范化解地方政府隐性债务风险。身处改革发展大潮,医疗卫生领域概莫能外,甚至要求更为严苛。


医疗PPP是PPP模式在医疗卫生领域中的应用,即通过公(政府)私(社会资本)合作的方式向社会提供医疗卫生服务。从医院引入PPP模式的实践来看,主要有借贷融资、出资与租赁、服务外包、建设、维护和运营、委托经营等几种模式。通常情况下,多限于非临床医疗领域为主,主要提供基础设施、后勤服务和检验化验影像等服务保障。


在这种模式下,公立医疗机构引入社会资本,可以利用社会资金补充或完善其资源配置,提高管理效率,输入品牌和技术。而对于社会资本方而言,通过合作可充分利用杠杆,撬动政府和公立医院资源,为自身发展提供良好支撑。


不过,公立医院如何才能吸引社会资金、以什么方式筹集资金、什么才是最优的资本机构,并非一个简单命题,需要结合金融体制、法律规范等多因素予以剖析。正因如此,粗放发展近三年之后,医疗PPP也日渐暴露不少问题,亟需各利益相关方出具智慧解决方案。


三年政策红利


2014年深化经济体制改革重点任务明晰,PPP模式在政策上寻得根基。当年5月,财政部正式成立PPP工作小组,相关工作推进很快被提上日程。


同年9月起,国务院、国家发改委和财政部陆续发文,开启PPP模式应用的政策利好局面。2014年9月23日,财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》。这一文件的刊发被视为我国PPP模式的总动员发令枪声。


时隔两个月,财政部于2014年11月30日发布第一批PPP示范项目名单,共计30个项目。其中,江苏省如东县中医院整体迁建项目作为我国第一个医疗PPP示范项目入选,为PPP模式在我国医疗卫生领域的应用做了一个良好的开端。


近半年后的2015年5月,国务院转发财政部、发改委和人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》。至此,医疗PPP模式的广泛应用获得实质性政策利好。


仅以财政部示范项目为例。参照财政部第二批PPP示范项目名单,医疗PPP项目增至18个,投资金额111.76亿元;财政部第三批示范项目名单显示,医疗PPP项目数量稳中有降,共计17个,涉及投资金额为98.327亿元。


历时两年,医疗PPP项目在数量和投资金额上,出现双指标先骤增后减少的状态。时至今日,财政部第四批示范项目评审已结束,最终名单有望在年内公布。


财政部带头规范PPP


鉴于PPP模式的创新性应用,且涉及多行业,各领域复杂程度不一,国家部委在推行伊始便出台指导意见,从政策层面和实操层面对PPP项目进行一定程度规范。不过,更多的顶层设计和监管评估细则仍在酝酿。


2014年11月29日,财政部发布《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》。仅时隔3天,国家发改委发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》。


2016年1月12日,财政部发布《中华人民共和国政府和社会资本合作法(征求意见稿)》,这是我国PPP领域的第一部对外发布并征求意见的法律,但正式版本至今尚未公布。


2016年9月24日,财政部发布《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》,明确财政部门对各类PPP项目全生命周期内的工作要求,但没有根据行业特点(如医疗PPP项目)给予实操性监管意见。


为解决金融市场不完善,融资渠道不健全的问题,国家先后提出对PPP项目资产证券化(《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目资产证券化相关工作的通知》),推进银行合理确定还贷周期和贷款利率以及PPP项目专项债券(《政府和社会资本合作(PPP)项目专项债券发行指引》),这为实现股债结合、拓宽融资渠道、降低融资成本和提高资产流动性,以及促进回报率的合理确定提供了指引。可以看到,医疗PPP项目的发展将由不规范走向规范化,社会资本的项目退出路径也将得以合理实现。


项目退出与“变异”


2014年12月2日,《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》提出“依托各类产权、股权交易市场,为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道”,但未明确规定具体操作流程。


2017年5月4日,保监会响应国务院要求,发布《关于保险资金投资政府和社会资本合作项目有关事项的通知》,提出支持保险资金通过基础设施投资计划,投资符合条件的PPP项目。据此,社会资本和金融机构作为财务投资人,均可以通过资产证券化工具实现医疗PPP项目的的退出。


值得注意的是,在医疗PPP推进过程中,也或多或少出现了泛化、异化和运动化的倾向,这来源于多方面因素,如社会资本主体资格存在问题、审评专家对“项目识别”及其他环节的理解程度不同等。


比如,私立的保险公司或私立医院把风险最小、收入最高的患者挑选出来,为其提供服务,而把收入低、风险大的患者留给公立医疗体系。这就会在一定程度上造成优质的医疗资源为少数人服务,而大多数中低收入者的受益水平和公平性下降。


从2014年9月至2017年12月发布的PPP政策文件来看,大部分的“意见”“指导意见”“通知”多以“鼓励”“激发”“引导”等方向性指导进行措辞,权责界定与可操作性仍无具体描述。或受此影响,财政部公布的第二批和第三批PPP示范项目名单上已经有医疗PPP项目被清退出库。


医疗PPP再出发


2017年11月10日,财政部发布《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合平台项目库管理的通知》。一周后,国务院发布《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》。与此同时,中国人民银行、银监会、证监会、保监会、外汇局联合发布《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见(征求意见稿)》。上述三个文件分别从防止PPP异化、规定PPP业务风险红线、限制放大杠杆等方面对PPP项目踩下了“急刹车”。


医疗服务本身具有特殊性、易产生诱导需求和提供过度服务等行业特点,医疗PPP具体范围和边界亟待明确,所有这些都对PPP的立法提出了更高的要求。时至今日,医疗PPP项目也迎来了发展的关键节点。


总体来看,我国医疗PPP的发展势头很好,对标发达国家医疗PPP项目的占比,未来存在很大的弹性空间。如何能使医疗PPP在相对漫长(30年甚至更长)的发展过程中达成公私双方的利益共享、风险共担、长期合作,无疑将有赖于适合卫生计生行业项目特点的操作指南、合同范本等各种规范性文件的出台,有赖于合格的社会资本加入,更有赖于监管体制机制的建设。


1.png

2.png

3.png

4.png

5.png

6.png

7.png

8.png

关注体外诊断网微信

评论:

共有0条评论

    医疗PPP监管趋严 一图看懂所有红头文件

    规范成为2017年中国PPP事业发展关键词。财政部在过去的一年时间内,陆续出台一系列规范PPP管理文件,采取多种监督管理措施,强调规范管理,扶正纠偏,着力防范化解地方政府隐性债务风险。身处改革发展大潮,医疗卫生领域概莫能外,甚至要求更为严苛。


    医疗PPP是PPP模式在医疗卫生领域中的应用,即通过公(政府)私(社会资本)合作的方式向社会提供医疗卫生服务。从医院引入PPP模式的实践来看,主要有借贷融资、出资与租赁、服务外包、建设、维护和运营、委托经营等几种模式。通常情况下,多限于非临床医疗领域为主,主要提供基础设施、后勤服务和检验化验影像等服务保障。


    在这种模式下,公立医疗机构引入社会资本,可以利用社会资金补充或完善其资源配置,提高管理效率,输入品牌和技术。而对于社会资本方而言,通过合作可充分利用杠杆,撬动政府和公立医院资源,为自身发展提供良好支撑。


    不过,公立医院如何才能吸引社会资金、以什么方式筹集资金、什么才是最优的资本机构,并非一个简单命题,需要结合金融体制、法律规范等多因素予以剖析。正因如此,粗放发展近三年之后,医疗PPP也日渐暴露不少问题,亟需各利益相关方出具智慧解决方案。


    三年政策红利


    2014年深化经济体制改革重点任务明晰,PPP模式在政策上寻得根基。当年5月,财政部正式成立PPP工作小组,相关工作推进很快被提上日程。


    同年9月起,国务院、国家发改委和财政部陆续发文,开启PPP模式应用的政策利好局面。2014年9月23日,财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》。这一文件的刊发被视为我国PPP模式的总动员发令枪声。


    时隔两个月,财政部于2014年11月30日发布第一批PPP示范项目名单,共计30个项目。其中,江苏省如东县中医院整体迁建项目作为我国第一个医疗PPP示范项目入选,为PPP模式在我国医疗卫生领域的应用做了一个良好的开端。


    近半年后的2015年5月,国务院转发财政部、发改委和人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》。至此,医疗PPP模式的广泛应用获得实质性政策利好。


    仅以财政部示范项目为例。参照财政部第二批PPP示范项目名单,医疗PPP项目增至18个,投资金额111.76亿元;财政部第三批示范项目名单显示,医疗PPP项目数量稳中有降,共计17个,涉及投资金额为98.327亿元。


    历时两年,医疗PPP项目在数量和投资金额上,出现双指标先骤增后减少的状态。时至今日,财政部第四批示范项目评审已结束,最终名单有望在年内公布。


    财政部带头规范PPP


    鉴于PPP模式的创新性应用,且涉及多行业,各领域复杂程度不一,国家部委在推行伊始便出台指导意见,从政策层面和实操层面对PPP项目进行一定程度规范。不过,更多的顶层设计和监管评估细则仍在酝酿。


    2014年11月29日,财政部发布《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》。仅时隔3天,国家发改委发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》。


    2016年1月12日,财政部发布《中华人民共和国政府和社会资本合作法(征求意见稿)》,这是我国PPP领域的第一部对外发布并征求意见的法律,但正式版本至今尚未公布。


    2016年9月24日,财政部发布《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》,明确财政部门对各类PPP项目全生命周期内的工作要求,但没有根据行业特点(如医疗PPP项目)给予实操性监管意见。


    为解决金融市场不完善,融资渠道不健全的问题,国家先后提出对PPP项目资产证券化(《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目资产证券化相关工作的通知》),推进银行合理确定还贷周期和贷款利率以及PPP项目专项债券(《政府和社会资本合作(PPP)项目专项债券发行指引》),这为实现股债结合、拓宽融资渠道、降低融资成本和提高资产流动性,以及促进回报率的合理确定提供了指引。可以看到,医疗PPP项目的发展将由不规范走向规范化,社会资本的项目退出路径也将得以合理实现。


    项目退出与“变异”


    2014年12月2日,《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》提出“依托各类产权、股权交易市场,为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道”,但未明确规定具体操作流程。


    2017年5月4日,保监会响应国务院要求,发布《关于保险资金投资政府和社会资本合作项目有关事项的通知》,提出支持保险资金通过基础设施投资计划,投资符合条件的PPP项目。据此,社会资本和金融机构作为财务投资人,均可以通过资产证券化工具实现医疗PPP项目的的退出。


    值得注意的是,在医疗PPP推进过程中,也或多或少出现了泛化、异化和运动化的倾向,这来源于多方面因素,如社会资本主体资格存在问题、审评专家对“项目识别”及其他环节的理解程度不同等。


    比如,私立的保险公司或私立医院把风险最小、收入最高的患者挑选出来,为其提供服务,而把收入低、风险大的患者留给公立医疗体系。这就会在一定程度上造成优质的医疗资源为少数人服务,而大多数中低收入者的受益水平和公平性下降。


    从2014年9月至2017年12月发布的PPP政策文件来看,大部分的“意见”“指导意见”“通知”多以“鼓励”“激发”“引导”等方向性指导进行措辞,权责界定与可操作性仍无具体描述。或受此影响,财政部公布的第二批和第三批PPP示范项目名单上已经有医疗PPP项目被清退出库。


    医疗PPP再出发


    2017年11月10日,财政部发布《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合平台项目库管理的通知》。一周后,国务院发布《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》。与此同时,中国人民银行、银监会、证监会、保监会、外汇局联合发布《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见(征求意见稿)》。上述三个文件分别从防止PPP异化、规定PPP业务风险红线、限制放大杠杆等方面对PPP项目踩下了“急刹车”。


    医疗服务本身具有特殊性、易产生诱导需求和提供过度服务等行业特点,医疗PPP具体范围和边界亟待明确,所有这些都对PPP的立法提出了更高的要求。时至今日,医疗PPP项目也迎来了发展的关键节点。


    总体来看,我国医疗PPP的发展势头很好,对标发达国家医疗PPP项目的占比,未来存在很大的弹性空间。如何能使医疗PPP在相对漫长(30年甚至更长)的发展过程中达成公私双方的利益共享、风险共担、长期合作,无疑将有赖于适合卫生计生行业项目特点的操作指南、合同范本等各种规范性文件的出台,有赖于合格的社会资本加入,更有赖于监管体制机制的建设。


    1.png

    2.png

    3.png

    4.png

    5.png

    6.png

    7.png

    8.png